現(xiàn)代城市具有人口高度密集、流動性強(qiáng)、人際交往頻繁等特點。一旦發(fā)生城市災(zāi)害及重大公共危害事件，不僅會危及本市市民生命財政安全，帶來較其他地區(qū)更為嚴(yán)重的后果，還往往波及農(nóng)村和其他城市，甚至影響社會全局。因而，城市應(yīng)急管理應(yīng)當(dāng)更具超前性，走在其他區(qū)域前面。

一、城市應(yīng)急問題：一個繞不開的話題

城市應(yīng)急問題，既是一個早已引起人類關(guān)注的老問題，也是一個具有嶄新社會內(nèi)涵的新問題。說是“老問題”，就中國而言，至少可以追溯到唐代以前。唐朝已有關(guān)于火災(zāi)報告的規(guī)定，《唐律疏議》云：“諸見火起，應(yīng)告不告，應(yīng)救不救，不救減失火罪二等（謂從本失火罪減）”。即凡發(fā)現(xiàn)起火者，均應(yīng)報警并與火場附近人員共同撲救；如果發(fā)現(xiàn)起火而不報告不撲救，則應(yīng)治罪，其刑罰比照失火罪減去二分之一。宋代還出現(xiàn)了“潛火隊”這種相當(dāng)于今天的消防警察的專門力量和“軍巡輔”這類專司消防的機(jī)構(gòu)。以后，在洪災(zāi)、地震等災(zāi)害應(yīng)急方面，都有大量探索。說是“新問題”，意謂現(xiàn)代意義上的城市應(yīng)急管理，是在現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)特別是核電技術(shù)、生物技術(shù)出現(xiàn)之后的事情。一方面，在科學(xué)技術(shù)推動下，人類防范災(zāi)害的措施、手段日益進(jìn)步，對火災(zāi)、洪水、地震、臺風(fēng)這樣一些災(zāi)害，采取了許多防范和應(yīng)急處理的新對策和新的技術(shù)手段；另一方面，科學(xué)技術(shù)事故的發(fā)生，諸如核輻射、有毒化學(xué)物質(zhì)泄漏、新?。ǘ荆┓N擴(kuò)散、危險物種侵入等等，可能造成不僅是大面積而且是新的未曾認(rèn)識的人類危害甚至生命威脅，從而成為城市應(yīng)急的新領(lǐng)域。對此，包括中國在內(nèi)的世界許多國家，都在積極探索新的應(yīng)對措施。比如，在核輻射事故應(yīng)急方面，由于1979年美國的三哩島核事故和1986年前蘇聯(lián)的切爾諾貝列核事故震驚了世界，各國際組織，特別是IAEA，采取了有力措施援助前蘇聯(lián)；各核電國家積極地吸取教訓(xùn)，檢討并改善自己的應(yīng)急計劃和應(yīng)急準(zhǔn)備；和其他國家一樣，中國也對自己的核設(shè)施和核電站的應(yīng)急計劃和應(yīng)急準(zhǔn)備作了全面檢查，采取很多措施加強(qiáng)和改進(jìn)應(yīng)急工作，如中國核工業(yè)集團(tuán)公司在中國核輻射防護(hù)研究院設(shè)立了輻射事故應(yīng)急技術(shù)支援中心，作為中國核工業(yè)集團(tuán)公司的輻射事故應(yīng)急技術(shù)后援組織。1993年國務(wù)院出臺了《核電廠核事故應(yīng)急管理條例》。在化學(xué)事故應(yīng)急方面，近年來，我國也逐步采取了一些措施，化工部于1997年發(fā)出《關(guān)于實施化學(xué)事故應(yīng)急救援預(yù)案，加強(qiáng)重大化學(xué)危險源管理的通知》，國家化學(xué)品登記注冊中心和國際化學(xué)品制造商協(xié)會會員企業(yè)已于2002年7月15日在北京舉行了化學(xué)事故應(yīng)急響應(yīng)服務(wù)協(xié)議簽字議式。在?。ǘ荆┮邞?yīng)急方面，我國已于1989年頒布了《中華人民共和國傳染病防治法》和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，在當(dāng)前抗擊非典的斗爭中起著十分重要的作用。一些地方政府，如江西省于2003年3月著手組建反恐醫(yī)學(xué)應(yīng)急系統(tǒng)，組織開展反恐培訓(xùn)，加強(qiáng)傳染病菌（毒）種管理，防止因菌（毒）種擴(kuò)散或遺失，引起傳染病發(fā)生和傳播，防止生物恐怖活動；建立各部門協(xié)調(diào)機(jī)制，提高對突發(fā)公共衛(wèi)生事件、暴發(fā)疫情、新發(fā)傳染病、不明原因疾病和反恐斗爭的快速反應(yīng)和處理能力。

盡管如此，在大力推進(jìn)城市化的進(jìn)程中，城市應(yīng)急管理仍然滯后于災(zāi)害事故的應(yīng)急需求。在一些城市，由于人口膨脹迅速，城市擴(kuò)容較快，人們對城市管理、城市經(jīng)營等各項工作還比較陌生，一些決策者，首先注意的是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會秩序以及市民生活質(zhì)量，對于尚未看見的市民可能遭遇的自然災(zāi)害和重大突發(fā)事件帶來的生命安全的應(yīng)急問題，注意不夠，研究不夠。有的城市行政上雖然“升級”，但其應(yīng)急管理系統(tǒng)還是老“版本”，并未“升級”。我們常?？吹剑恍┏鞘械膽?yīng)急網(wǎng)絡(luò)不健全，應(yīng)急機(jī)制不完善，應(yīng)急手段比較落后，一旦災(zāi)害事故突如其來，“應(yīng)急神經(jīng)”就顯得反應(yīng)遲頓，決策者不能快速、高效地作出以救生為核心的減災(zāi)決策。特別是對新的災(zāi)害事故由于缺乏科學(xué)預(yù)測和先期預(yù)案，往往不能使災(zāi)害損失降到最低程度。

大量災(zāi)害事實和應(yīng)急實踐，特別是當(dāng)前許多國家正在遭遇的這場非典型性肺炎（SARS）病疫，使許多領(lǐng)導(dǎo)者特別是城市領(lǐng)導(dǎo)者寢食難安。嚴(yán)酷的現(xiàn)實表明：城市應(yīng)急問題，是一個無法繞開、不可小視的問題。應(yīng)當(dāng)說，它是擺在世人面前的一個非?，F(xiàn)實又非常緊迫的重大問題。一個城市是否具備現(xiàn)代意義上的應(yīng)急功能，不僅關(guān)系到城市本身的發(fā)展或城市化進(jìn)程，更關(guān)系到廣大市民甚至全社會的生命安全、人身健康和財產(chǎn)安全，還將對整個經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展產(chǎn)生廣泛而持續(xù)的影響。作為城市領(lǐng)導(dǎo)者、決策者，不能不以強(qiáng)烈的社會責(zé)任感和自身智慧與能力，深謀遠(yuǎn)慮，在大力推進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展的進(jìn)程中，切實抓好城市應(yīng)急管理工作，增強(qiáng)災(zāi)害事故應(yīng)急處理能力，確保作為區(qū)域中心的城市成為名副其實的“宜人化”生存生活空間。

二、每個城市都應(yīng)建立靈敏高效的應(yīng)急系統(tǒng)

所謂城市應(yīng)急系統(tǒng)，就是能適用于城市災(zāi)害事故和重大突發(fā)事件應(yīng)急處理的一個比較穩(wěn)定的組織網(wǎng)絡(luò)。建立這種網(wǎng)絡(luò)是加強(qiáng)城市應(yīng)急工作的重要內(nèi)容。美國早在20世紀(jì)70年代，就組建了國家層面的專門應(yīng)急機(jī)制──聯(lián)邦應(yīng)急管理局（FEMA）。它為整個美國的應(yīng)急管理設(shè)定全部操作標(biāo)準(zhǔn)和指導(dǎo)綱要，開展各種應(yīng)急培訓(xùn)，為各州及災(zāi)害發(fā)生地提供財政支持，協(xié)助聯(lián)邦劃分州和地方各級政府及部門的職責(zé)，明確災(zāi)害事故發(fā)生時，人們應(yīng)該與誰聯(lián)系，怎樣聯(lián)系等等。韓國針對水災(zāi)、火災(zāi)頻繁，還時有家畜口蹄疫發(fā)生的現(xiàn)實，建立了中央災(zāi)害對策部，作為常設(shè)機(jī)構(gòu)，它的主要任務(wù)是，有效地推進(jìn)各種防災(zāi)對策，審議國家防災(zāi)基本計劃，協(xié)調(diào)各地的防災(zāi)工作，制定年度防災(zāi)計劃等。英國也于2001年設(shè)立了非軍事意外事件秘書處，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)政府部門、非政府部門和志愿人員的緊急救援活動。該秘書處下設(shè)3個具體職能部門，包括評估部、行動部和政策部。分別負(fù)責(zé)全部評估可能和已經(jīng)發(fā)生的災(zāi)難的進(jìn)程和規(guī)模以及影響范圍，發(fā)布信息；制定和審議應(yīng)急計劃，確保中央政府作好充分準(zhǔn)備有效應(yīng)對各類意外事件和危機(jī)；參與制定后果管理政策，起草有關(guān)法規(guī)等。日本建立了全國危機(jī)管理中心，指揮應(yīng)對包括戰(zhàn)爭在內(nèi)的所有危機(jī)。國外的經(jīng)驗對國家應(yīng)急體系和城市區(qū)域的應(yīng)急體系建設(shè)無不具有借鑒意義。應(yīng)當(dāng)說，外國的這些應(yīng)急機(jī)構(gòu)實際上是一個綜合性很強(qiáng)的應(yīng)急管理部門，它把所有級別和所有類型的應(yīng)急工作總攬起來，統(tǒng)籌研究和分析，然后作出各種預(yù)案。在中國，目前雖然已出現(xiàn)多種專業(yè)性應(yīng)急組織，包括消防、防汛、防震與抗震、疾病防控以及前面所提到的核事故應(yīng)急技術(shù)支援組織等等。但是，它們都不屬于綜合性應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，僅從一個方面履行應(yīng)急職責(zé)，無法突破部門限制，而且這些機(jī)構(gòu)大都擔(dān)負(fù)著應(yīng)急處理以外的其他職責(zé)，所以，每當(dāng)災(zāi)害事故發(fā)生，它們的協(xié)調(diào)組織能力和應(yīng)急處理權(quán)力都顯得非常有限。平時，它們很難拿出跨越自身業(yè)務(wù)范圍的災(zāi)害應(yīng)急處理預(yù)案。這是一方面。另一方面，從中央到地方，雖然建立了多種從某一方面履行應(yīng)急職能的機(jī)構(gòu)，但是，這些機(jī)構(gòu)之間往往缺乏縱向和橫向的貫通，即不能在運(yùn)作層面上形成聯(lián)系密切的網(wǎng)狀系統(tǒng)。如果說，此種狀況，對于像洪災(zāi)、火災(zāi)、地震以及空難、火車巔覆等不易擴(kuò)散或蔓延的災(zāi)害來說，還能勉強(qiáng)應(yīng)付的話，那么，對于像非典之類傳染性很強(qiáng)的病疫和有毒物質(zhì)遺失、危險物種侵入等災(zāi)害，就難以適應(yīng)了。從非典出現(xiàn)到蔓延的過程，我們看到了在一個城市發(fā)現(xiàn)首例患者，其他城市不能作出迅速反應(yīng)的現(xiàn)象。這是傳染病應(yīng)急系統(tǒng)橫向貫通不夠、靈敏度不高的表現(xiàn)。同時，我們還看到，在抗擊非典的斗爭中，各級政府都成立防治非典領(lǐng)導(dǎo)小組或指揮中心，并由政府主要領(lǐng)導(dǎo)兼任“小組”或“中心”負(fù)責(zé)人。這既說明政府對人民群眾的身體健康和生命安全的高度重視與負(fù)責(zé)，也說明現(xiàn)有的專業(yè)機(jī)構(gòu)──疾病預(yù)防控制中心缺乏組織協(xié)調(diào)各方面力量的權(quán)威，成立這種“小組”可以對已有應(yīng)急處理系統(tǒng)的缺陷起到彌補(bǔ)作用，也能更好地發(fā)揮已有應(yīng)急處理系統(tǒng)的作用。這樣，實際上形成了一個“臨時應(yīng)急指揮系統(tǒng)+專業(yè)應(yīng)急處理系統(tǒng)”的專門網(wǎng)絡(luò)。這種網(wǎng)絡(luò)的效力是不可否認(rèn)的。但是，它仍然存在明顯的缺陷。因為它是在災(zāi)害發(fā)生時臨時組建，所以，許多應(yīng)在災(zāi)害發(fā)生前做好的日常準(zhǔn)備工作，諸如應(yīng)急資金籌措、應(yīng)急人力資源管理、應(yīng)急人才培養(yǎng)、應(yīng)急演練、應(yīng)急知識普及、災(zāi)害保險以及跨部門行業(yè)的應(yīng)急預(yù)案的制定，都難以保證。實踐告訴我們，真正靈敏、高效的應(yīng)急系統(tǒng)必須具備以下條件：有組織協(xié)調(diào)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)和現(xiàn)場處理的權(quán)威和能力；網(wǎng)絡(luò)是環(huán)環(huán)相扣、縱橫貫通的；不是臨時搭建而是常設(shè)性的。按照這些要求建設(shè)應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)，可以有三種模式：一種是，“綜合性應(yīng)急管理系統(tǒng)+各專業(yè)應(yīng)急處理系統(tǒng)”，即：由政府設(shè)立一個綜合性應(yīng)急職能機(jī)構(gòu)，像美國的聯(lián)邦應(yīng)急管理局和韓國的中央災(zāi)害對策部那樣的常設(shè)性機(jī)構(gòu)，直接領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)各部門的應(yīng)急工作；各專業(yè)應(yīng)急系統(tǒng)負(fù)責(zé)現(xiàn)場應(yīng)急處理事宜。另一種是，“應(yīng)急指揮系統(tǒng)（常設(shè)）+各專業(yè)應(yīng)急處理系統(tǒng)”，即政府常設(shè)一個災(zāi)害應(yīng)急處理領(lǐng)導(dǎo)小組，由政府主要領(lǐng)導(dǎo)或分管領(lǐng)導(dǎo)任組長，相關(guān)單位負(fù)責(zé)人為成員，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)急救助和突發(fā)災(zāi)害處理工作，下設(shè)辦公室，負(fù)責(zé)日常工作，平時與各部門及應(yīng)急事件顧問團(tuán)（可以由各行業(yè)專家兼職）保持密切聯(lián)系，收集信息，研究制定預(yù)案；一旦災(zāi)害發(fā)生，迅速與相關(guān)部門的專業(yè)應(yīng)急處理機(jī)構(gòu)共同拿出可供領(lǐng)導(dǎo)小組討論的參考意見。還可在災(zāi)害發(fā)生時，設(shè)立應(yīng)急指揮中心，與辦公室合署辦公，但指揮長應(yīng)由政府領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任?，F(xiàn)在廣州、上海的城市應(yīng)急中心大體屬于這種模式。第三種是，把上述模式結(jié)合起來，形成“應(yīng)急指揮系統(tǒng)+綜合性應(yīng)急管理系統(tǒng)+各專業(yè)應(yīng)急處理系統(tǒng)”的模式。不管選擇何種模式，都要以快捷反應(yīng)、高效運(yùn)作為目標(biāo)。三、還須建立和完善城市公共應(yīng)急機(jī)制

城市應(yīng)急管理的一項重要內(nèi)容，就是應(yīng)急機(jī)制建設(shè)?？茖W(xué)的社會公共應(yīng)急機(jī)制，不但能???應(yīng)急系統(tǒng)更好地發(fā)揮作用，而且能使公眾應(yīng)急行為更加自覺和有序，從而產(chǎn)生巨大的協(xié)同效應(yīng)。建立和完善公共應(yīng)急機(jī)制，應(yīng)突出以下幾個重點：

首先，要建立和完善城市公共應(yīng)急的法治機(jī)制。經(jīng)過20多年的法制改革和發(fā)展，我國公共應(yīng)急法制已有一定基礎(chǔ)，但還遠(yuǎn)不完善，還存在許多薄弱環(huán)節(jié)。以這次抗擊非典為例，疫情暴發(fā)后，黨中央、國務(wù)院果斷決策，沉著應(yīng)對，采取一系列積極有效的措施遏制疫情蔓延，中央領(lǐng)導(dǎo)親臨抗擊非典一線，國家將非典列為法定傳染病，并納入《中華人民共和國傳染病防治法》進(jìn)行規(guī)范和管理，同時公布施行《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》；政府各部門也根據(jù)法律授權(quán)，采取了一系列相應(yīng)措施，使抗擊非典的戰(zhàn)斗舉國展開。但是，由于非典是新發(fā)傳染病，過去未曾經(jīng)歷，有關(guān)公共衛(wèi)生緊急法律制度就凸顯缺陷：一方面現(xiàn)行法律尚不健全，需要充實完善的地方頗多；另一方面，已有法制在一些地方執(zhí)行不到位。因此，必須建立政府應(yīng)急事件處理的法律機(jī)制，提高政府應(yīng)急處置能力；尤其對加大政府部門協(xié)調(diào)、組織機(jī)制落實、人財物調(diào)撥的力度等，要有明確的法律規(guī)定。要通過完善公共應(yīng)急法律規(guī)范來維護(hù)我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和人權(quán)保障所需的法律秩序，明確公民在緊急狀態(tài)下應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的相應(yīng)權(quán)利和義務(wù)，使公民權(quán)利如生存權(quán)、健康權(quán)、知情權(quán)獲得更有效的法律保護(hù)，使公共權(quán)力特別是行政權(quán)力能夠更有效的依法行使，一句話，要使應(yīng)急舉措遵循法制，且得到法律保障。

其次，要建立和完善城市公共應(yīng)急的政策機(jī)制。這是政府加強(qiáng)應(yīng)急管理、健全應(yīng)急機(jī)制的重要內(nèi)容。20世紀(jì)90年代是“國際減災(zāi)十年”，防災(zāi)與減災(zāi)已成為世界各國應(yīng)急政策的主要內(nèi)容，所以，這些年各國雖然遭受過如此多的自然災(zāi)害和重大突發(fā)事件，但世界還是保持了總體平穩(wěn)?？偨Y(jié)中國和世界應(yīng)急政策的經(jīng)驗，有幾個要點應(yīng)當(dāng)把握：一是要著眼于事發(fā)前的準(zhǔn)備。俗話說“有備無患”，雖然對于難以預(yù)料自然災(zāi)害和重大突發(fā)事件，很難做到完全“無患”，但“有備”或“無備”結(jié)果大不一樣。防范于未然，往往可以使災(zāi)害減緩，使重大突發(fā)事件可能帶來的危害減輕，可以減少或消除因災(zāi)害、事故帶來的人身、財產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的損失。在應(yīng)急政策上，美國特別注重對災(zāi)害與突發(fā)事件的預(yù)防。二是要體現(xiàn)政府救助、社會救助和受災(zāi)者自救的相結(jié)合的原則。在美國等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家，應(yīng)急政策主要體現(xiàn)為政府救助為主的原則，但中國國情不同，我們國家不僅財力有限，而且有“一方有難，八方支援”的優(yōu)良傳統(tǒng)和民族精神。長期以來，依靠這種偉大的精神，已經(jīng)戰(zhàn)勝和正在戰(zhàn)勝諸如特大火災(zāi)、洪災(zāi)、地震、非典等一次又一次自然災(zāi)害和重大突發(fā)事件。所以，政策原則不能丟。三是要有激勵和約束力度。在這方面，我們國家積累了豐富經(jīng)驗，比如，對抗洪英雄、抗擊非典的白衣戰(zhàn)士，不僅大力宣傳表彰他們可歌可泣的事跡，還在政策上明確規(guī)定，其子女招工、參軍、上學(xué)等優(yōu)先錄取，而對于在應(yīng)急工作中有違紀(jì)行為者，都要從重從嚴(yán)從速查處。在這次抗非斗爭中，對個別工作馬虎、玩忽職守的領(lǐng)導(dǎo)干部就果斷地進(jìn)行了嚴(yán)肅處理。這種獎懲分明的政策對于增強(qiáng)國家公職人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任感，很有作用。

再次，要建立和完善城市公共應(yīng)急的保障機(jī)制。“巧婦難為無未之炊”，應(yīng)急工作離不開資金和物資的保障。物資也可用資金換取，所以說到底，還是要有錢。那么，受災(zāi)社區(qū)和受災(zāi)者的錢從何而來？一種方式是實施災(zāi)害保險。在美國，主要是通過聯(lián)邦和州財政資助，實行全部災(zāi)害保險。在我們國家，災(zāi)害保險制度也已實行。在抗非過程中，中央明確要求保險部門把非典列入災(zāi)險范圍，并迅速理賠。作為城市政府的領(lǐng)導(dǎo)者，一定要看到災(zāi)害保險對人民群眾在災(zāi)后迅速恢復(fù)生產(chǎn)生活、維護(hù)災(zāi)后社會秩序的重要工作，積極組織災(zāi)害保險，以此分解國家在災(zāi)后重建中的經(jīng)濟(jì)壓力。另一種方式是，建立政府應(yīng)急基金和由政府臨時增撥應(yīng)急經(jīng)費。采用這種辦法，無論對于加強(qiáng)宏觀控制還是對解決現(xiàn)場應(yīng)急處理的資金困難，都比較有效。城市政府每年應(yīng)從本級財政收入中拿出一定數(shù)量的資金充實政府應(yīng)急基金，以確保應(yīng)急需要，避免因政府財政乏力而給人民群眾和國家造成更嚴(yán)重的損失。此外，還可以通過接納社會捐助來彌補(bǔ)應(yīng)急經(jīng)費的不足。社會各界的捐助特別是企業(yè)的捐助，可以在平時通過常設(shè)機(jī)構(gòu)，如應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)、民政部門、慈善機(jī)構(gòu)、紅十字會等募集和管理，也可以在緊急事件發(fā)生時，由臨時成立的專門機(jī)構(gòu)動員和組織。對應(yīng)急資金和物資，還要特別加強(qiáng)管理，要以十分嚴(yán)格的制度，確保這些錢物能用到“刀刃”上，及時到位，保障供給。

城市公共應(yīng)急機(jī)制還包括領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制、督查機(jī)制、輿論機(jī)制等等，都應(yīng)在實踐中不斷探索，不斷創(chuàng)新，不斷完善。