與國(guó)有重點(diǎn)煤礦相比，鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦的生產(chǎn)規(guī)模小，裝備落后，系統(tǒng)防災(zāi)抗災(zāi)能力差，盡管各級(jí)煤炭管理部門和煤礦企業(yè)采取了不少的辦法和措施，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦事故仍居高不下。以淮南地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦為例，2002年全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦產(chǎn)量為300萬(wàn)t，僅占全市煤炭總量的7%，發(fā)生死亡事故11起、死亡13人，事故起數(shù)和死亡人數(shù)分別占全市各類煤礦事故的38%、39%。因此，在新的煤礦安全監(jiān)察體制下，如何強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦的安全監(jiān)察工作，是擺在煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)和每一位安全監(jiān)察人員面前的新課題。

1淮南地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦基本概況

淮南地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦起步于1981年，到1987年已達(dá)到284對(duì)礦井，且多數(shù)礦井不具備基本的安全生產(chǎn)條件。經(jīng)過(guò)幾年的關(guān)井壓產(chǎn)和停產(chǎn)整頓，已通過(guò)驗(yàn)收并核發(fā)“四證”的小煤礦63對(duì)，其中，地方國(guó)有煤礦5對(duì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦58對(duì)，職工約2.0萬(wàn)人,年產(chǎn)量約260萬(wàn)t。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦的裝備水平、管理狀況落后和地方政府對(duì)安全監(jiān)督的力度不夠，難以保證安全生產(chǎn)。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（1） 現(xiàn)有的安全管理模式和管理水平不能適應(yīng)新形勢(shì)下安全生產(chǎn)管理的需要。部分煤礦礦長(zhǎng)既無(wú)采礦專業(yè)基礎(chǔ)知識(shí)，又無(wú)管理水平；一些煤礦安全管理機(jī)構(gòu)不健全；規(guī)章制度和安全生產(chǎn)責(zé)任制的不完善，現(xiàn)場(chǎng)也落實(shí)不到位；以總工程師為首的技術(shù)管理體系未能形成；少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦和辦礦單位經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制多元化，內(nèi)部安全管理體制不順，安全責(zé)任制不明確；部分職能部門對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦監(jiān)管缺少有效的手段，事故隱患排查和督促整改力度不夠。

（2） 地方利已保護(hù)違規(guī)礦井。鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了一定的促進(jìn)作用，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要財(cái)政收入來(lái)自于小煤礦，因此在不同程度上存在著地方保護(hù)主義。如個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)煤礦安全監(jiān)察體制的建立和運(yùn)行認(rèn)識(shí)不到位，對(duì)煤礦安全監(jiān)察的法律地位和重要作用的認(rèn)識(shí)有差距，在思想上對(duì)國(guó)家煤礦安全監(jiān)察體制不適應(yīng)；部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)本身素質(zhì)不高，習(xí)慣于以行政手段管理，與依法行政、依法管理相悖；特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦對(duì)地方財(cái)政起主導(dǎo)作用的個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部。對(duì)非法開(kāi)采、越層開(kāi)采、有的甚至威脅國(guó)有煤礦安全的睜一只閉一只眼。

（3） 鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦投入嚴(yán)重不足，裝備水平低。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦停產(chǎn)整頓和深化整治期間，各礦均投入了一定的資金，由于當(dāng)前煤炭市場(chǎng)好轉(zhuǎn)、銷售較旺，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦受利益的驅(qū)動(dòng)和經(jīng)營(yíng)者的短期行為，只求片面追求產(chǎn)量和效益，不求加大安全投入，不求加大現(xiàn)場(chǎng)安全管理。對(duì)照新版《煤礦安全規(guī)程》，所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦都存在安全投入嚴(yán)重不足，裝備水平低的現(xiàn)象。

（4） 用工制度上短期行為，安全教育和技能培訓(xùn)難以達(dá)到效果?；茨系貐^(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦職工主要來(lái)源是附近招收的農(nóng)民協(xié)議工，絕大多數(shù)是小學(xué)或文盲，職工安全意識(shí)淡薄，操作技能差，對(duì)事故隱患認(rèn)識(shí)不足，違章作業(yè)現(xiàn)象比較嚴(yán)重。

（5） 鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦主要開(kāi)采國(guó)有大礦遺留下來(lái)的階段煤柱、礦井報(bào)廢后的各類保護(hù)煤柱及原開(kāi)采煤層的剩余底分層，地質(zhì)條件非常復(fù)雜。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦經(jīng)過(guò)二十年開(kāi)采，一大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦資源已近枯竭，為延長(zhǎng)礦井的壽命，少數(shù)礦井采取非法手段，越層越界、搶奪資源，有的甚至進(jìn)入保護(hù)煤柱下采煤，嚴(yán)重威脅國(guó)有大礦及相鄰礦的安全。

2強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)小煤礦安全監(jiān)察的幾點(diǎn)建議

2．1加大監(jiān)察執(zhí)法力度 提高安全監(jiān)察和行政執(zhí)法效果

嚴(yán)格落實(shí)煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)的職責(zé)和權(quán)力，加大監(jiān)察執(zhí)法力度，提高安全監(jiān)察和行政執(zhí)法效果，必須做到“五個(gè)到位”：安全監(jiān)察檢查到位；監(jiān)督隱患整改到位；行政執(zhí)法處罰到位；群眾舉報(bào)查處到位；事故處理責(zé)任追究到位。加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦安全監(jiān)察和行政執(zhí)法力度，特別是要規(guī)范、用好、用足行政處罰措施和經(jīng)濟(jì)處罰手段，對(duì)依法下達(dá)監(jiān)察指令拒不執(zhí)行的、或限期內(nèi)未整改到位而無(wú)正當(dāng)理由的，要按未遂事故處理，釀成事故的要從嚴(yán)查處責(zé)任人并追究政府主管部門的責(zé)任。

加大監(jiān)察執(zhí)法力度，提高安全監(jiān)察和行政執(zhí)法效果，還必須監(jiān)察鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦“依法辦礦，依法治礦”。重點(diǎn)監(jiān)察鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦建設(shè)工程安全設(shè)施設(shè)計(jì)是否經(jīng)煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)審查同意；建設(shè)工程竣工后是否經(jīng)煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)驗(yàn)收。

加大監(jiān)察執(zhí)法力度，提高安全監(jiān)察和行政執(zhí)法效果，必須嚴(yán)格按“四不放過(guò)”的原則依法查處煤礦傷亡事故。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦發(fā)生的責(zé)任事故，嚴(yán)格按《安全生產(chǎn)法》的規(guī)定，不但要查處有關(guān)事故單位責(zé)任的人責(zé)任，還要查處對(duì)煤礦有關(guān)安全生產(chǎn)事項(xiàng)負(fù)有審查批準(zhǔn)和監(jiān)督職責(zé)的行政部門的責(zé)任。鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦事故頻發(fā)，主要原因是事故沒(méi)有嚴(yán)肅查處，事故責(zé)任者沒(méi)有得到依法懲處，事故教訓(xùn)沒(méi)有得到真正吸取，防范措施沒(méi)有得到真正落實(shí)。2001年，淮南地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦共發(fā)生各類事故20起，死亡21人，共處理有關(guān)責(zé)任人125名，未對(duì)事故進(jìn)行罰款。2002年，我們一方面加大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦監(jiān)察力度，更重要的是加大了事故查處力度。2002年淮南地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦共發(fā)生事故11起、死亡13人，事故起數(shù)和死亡人數(shù)分別與去年相比下降了45%、38%，共處理有關(guān)責(zé)任人83名，其中，有1名礦長(zhǎng)被吊銷資格證書，有2名事故責(zé)任人被移交司法機(jī)關(guān)，事故罰款13.41萬(wàn)元，對(duì)發(fā)生事故的鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦責(zé)令停產(chǎn)整頓時(shí)間最長(zhǎng)的為2個(gè)月。安全監(jiān)察和行政執(zhí)法的效果十分明顯。

2．2積極推行分類監(jiān)察制度

淮南地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦點(diǎn)多面廣，經(jīng)過(guò)兩年多的現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)察，特別是小煤礦停產(chǎn)整頓及深化整治驗(yàn)收，對(duì)轄區(qū)內(nèi)小煤礦安全管理水平是基本熟悉，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦的裝備水平是基本掌握。現(xiàn)在是到了應(yīng)建立對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦安全條件進(jìn)行評(píng)價(jià)、實(shí)行分類監(jiān)察制度的時(shí)候。通過(guò)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦進(jìn)行安全條件評(píng)價(jià)，可以確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦安全監(jiān)察的重點(diǎn)，把一般監(jiān)察、專項(xiàng)監(jiān)察與重點(diǎn)監(jiān)察相結(jié)合，監(jiān)察影響安全生產(chǎn)的關(guān)鍵問(wèn)題和薄弱環(huán)節(jié)，消除重大事故隱患。對(duì)那些水害威脅嚴(yán)重，通風(fēng)系統(tǒng)不合理、不可靠、不穩(wěn)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦要責(zé)令停產(chǎn)整頓；對(duì)那些現(xiàn)場(chǎng)管理不到位、裝備水平不能滿足安全生產(chǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦要責(zé)令停產(chǎn)整改。

對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦進(jìn)行安全條件評(píng)價(jià)，另一個(gè)重要內(nèi)容是建立對(duì)礦長(zhǎng)安全工作的評(píng)價(jià)機(jī)制。根據(jù)煤礦重大事故隱患整改及傷亡事故發(fā)生情況，量化對(duì)礦長(zhǎng)安全工作的評(píng)價(jià)。當(dāng)?shù)V長(zhǎng)受行政處罰分值累計(jì)超過(guò)某一定量時(shí)，可以采取停職學(xué)習(xí)、罰款甚至吊銷礦長(zhǎng)資格證等形式，確保懲罰到位，增強(qiáng)安全監(jiān)察和行政執(zhí)法的權(quán)威性，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦礦長(zhǎng)抓安全生產(chǎn)的責(zé)任感和使命感。

2．3堅(jiān)持安全監(jiān)察與服務(wù)相結(jié)合

《煤礦安全監(jiān)察條例》規(guī)定：在進(jìn)行安全監(jiān)察和行政執(zhí)法過(guò)程中，要實(shí)行安全監(jiān)察和促進(jìn)安全管理相結(jié)合、教育和懲處相結(jié)合。兩個(gè)結(jié)合就明確要求我們正確處理好監(jiān)察與服務(wù)的關(guān)系，既大膽行使監(jiān)督與監(jiān)察的職權(quán)，又推動(dòng)和促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦企業(yè)抓好安全基礎(chǔ)工作。堅(jiān)持安全監(jiān)察和服務(wù)相結(jié)合，主要有以下幾方面：

（1） 充分發(fā)揮監(jiān)察人員專業(yè)技術(shù)水平較高、對(duì)煤礦井下系統(tǒng)穩(wěn)定性、可靠性及安全設(shè)施的狀況較熟悉的優(yōu)勢(shì)，幫助煤礦完善各生產(chǎn)系統(tǒng)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和消除事故隱患。如在2002年8月份，我們辦事處對(duì)全市58對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦進(jìn)行“深化安全整治”專項(xiàng)監(jiān)察中，共查出各類事故隱患930條，對(duì)照《煤礦安全規(guī)程》要求同等能力備用風(fēng)機(jī)的安裝、兩回路供電（或備用電源）的完善、甲烷斷電儀及有關(guān)通風(fēng)安全儀器儀表的配置等問(wèn)題，共下發(fā)427份現(xiàn)場(chǎng)處理決定書，責(zé)令各鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦限期整改和完善。在后來(lái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦深化整治驗(yàn)收過(guò)程中，已充分證明這次專項(xiàng)監(jiān)察的必要性和及時(shí)性，該專項(xiàng)監(jiān)察得到了各鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦、辦礦單位及有關(guān)部門的好評(píng)和認(rèn)可。

（2） 幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦制定各項(xiàng)安全生產(chǎn)管理制度、完善各工種安全生產(chǎn)責(zé)任制，規(guī)范煤礦安全生產(chǎn)秩序和職工的操作行為。鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦各項(xiàng)制度和各級(jí)干部安全生產(chǎn)責(zé)任制都是以《小煤礦安全規(guī)程》為依據(jù)，對(duì)照《煤礦安全規(guī)程》和有關(guān)煤礦安全生產(chǎn)法律法規(guī)要求，差距較大，有的根本不能滿足當(dāng)前安全生產(chǎn)的需要。如在2002年5月份，我們進(jìn)行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦“安全生產(chǎn)責(zé)任制”專項(xiàng)監(jiān)察，幫助大部分基礎(chǔ)較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦制定各項(xiàng)安全生產(chǎn)管理制度、完善各工種安全生產(chǎn)責(zé)任制；對(duì)不按要求和標(biāo)準(zhǔn)制定、完善安全生產(chǎn)管理制度和各工種安全生產(chǎn)責(zé)任制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦，以現(xiàn)場(chǎng)處理決定書的形式責(zé)令限期完成。

（3） 要督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦強(qiáng)化瓦斯綜合治理，真正落實(shí)總工程師（或技術(shù)負(fù)責(zé)人）崗位責(zé)任制；要幫助、指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦搞好技術(shù)管理工作，幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦推廣應(yīng)用先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)，提高礦井技術(shù)管理水平，切實(shí)抓好“一通三防”現(xiàn)場(chǎng)管理。

（4） 幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦開(kāi)展質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)化工作，特別是要督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦（包括有關(guān)部門）確保對(duì)職工培訓(xùn)和教育效果，提高職工安全基礎(chǔ)知識(shí)及操作技能，減少和消除“三違”現(xiàn)象的發(fā)生。

2．4建立起煤礦安全監(jiān)察正常運(yùn)行機(jī)制

對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦實(shí)施安全監(jiān)察，離不開(kāi)當(dāng)?shù)厝嗣裾坝嘘P(guān)部門的支持。煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)要積極、主動(dòng)與地方政府配合，努力處理好與各級(jí)地方政府、煤炭管理部門的關(guān)系，密切與公安、檢察、法院、監(jiān)察、國(guó)土資源、工商管理等部門的聯(lián)系，取得各方面的支持和合作，真正實(shí)現(xiàn)“國(guó)家監(jiān)察、行業(yè)管理、企業(yè)負(fù)責(zé)、群眾監(jiān)督”的煤礦安全監(jiān)察和多方監(jiān)管相結(jié)合的機(jī)制，以形成政府、企業(yè)、社會(huì)共同做好煤礦安全工作的長(zhǎng)效機(jī)制。因此，煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立必要的聯(lián)系制度、例會(huì)制度，及時(shí)向有關(guān)地方人民政府通報(bào)煤礦安全監(jiān)察的有關(guān)情況，提出加強(qiáng)和改善煤礦安全管理的建議，特別是對(duì)煤礦存在重大事故隱患，要向地方人民政府和煤礦企業(yè)提出整改要求，督促落實(shí)整改的措施。

在淮南地區(qū)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦實(shí)施安全監(jiān)察工作已經(jīng)取得了一定的成效，特別是在去年鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦停產(chǎn)整頓期間淮南辦事處得到了淮南市人民政府、市區(qū)煤炭管理部門及絕大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦企業(yè)的肯定。但是，從工作方法和實(shí)踐而言，煤礦安全監(jiān)察是一項(xiàng)全新的工作，如何強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦安全監(jiān)察和行政執(zhí)法，首要任務(wù)還是在于進(jìn)一步完善工作機(jī)制、理順關(guān)系；通過(guò)現(xiàn)有的法律法規(guī)學(xué)習(xí)，加強(qiáng)自身隊(duì)伍，樹(shù)立執(zhí)法權(quán)威；安全監(jiān)察關(guān)口前移、重心下移，加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)察覆蓋面，實(shí)現(xiàn)淮南地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦安全生產(chǎn)狀況的根本好轉(zhuǎn)。