[摘要] 從安全系統(tǒng)工程角度分析了重大安全事故應(yīng)急救援與城市應(yīng)急系統(tǒng)模式，研究了地域性重大事故應(yīng)急預(yù)案的體系建設(shè)。提出了安全事故應(yīng)急救援體系建設(shè)過程中，應(yīng)該強調(diào)安全系統(tǒng)工程的應(yīng)用，并將法制化作為應(yīng)急救援體系和城市應(yīng)急機制建設(shè)的重點。

[關(guān)鍵詞] 安全生產(chǎn) 城市應(yīng)急體系 應(yīng)急救援預(yù)案

隨著社會經(jīng)濟迅速發(fā)展和社會環(huán)境中危害因素的增加，應(yīng)急救援體系建設(shè)逐漸成為我國政府社會管理工作的重要組成部分。早在1993年，由于1979年美國的三哩島核事故和1986年前蘇聯(lián)的切爾諾貝列核事故的教訓(xùn)，我國出臺了《核電廠核事故應(yīng)急管理條例》。并在核輻射防護研究院設(shè)立了輻射事故應(yīng)急技術(shù)支援中心。上世紀下半葉，由于危險化學(xué)品事故發(fā)生概率大大增加，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署（UNEP）下的工業(yè)與環(huán)境辦公室（IEO/1975，巴黎）和工業(yè)與環(huán)境規(guī)劃活動中心（IE/PAC）制定了"地區(qū)應(yīng)急事故的認識與防備計劃"（Awareness and Preparedness for Emergencies at Local Level, APELL），簡稱“阿佩爾計劃”，還專門來我國進行指導(dǎo)，幫助中國建立科學(xué)的危險化學(xué)品事故救援工作體系。原化工部于1997年發(fā)出《關(guān)于實施化學(xué)事故應(yīng)急救援預(yù)案，加強重大化學(xué)危險源管理的通知》。此后，政府進行了機構(gòu)改革，國務(wù)院在2001年出臺了344號令《危險化學(xué)品安全管理條例》，自從該法規(guī)頒布，部分地方政府和企業(yè)開始積極進行重大事故應(yīng)急救援預(yù)案和危險化學(xué)品應(yīng)急預(yù)案的制定工作。

由于市場經(jīng)濟機制引入，我國經(jīng)濟發(fā)展明顯加快，由于忽視風險控制，安全投入長期不足。除危險化學(xué)品事故頻繁發(fā)生外，其它重特大事故也連續(xù)出現(xiàn)。安全生產(chǎn)的社會影響終于再度引起全國人大的關(guān)注，相關(guān)的立法程序加快，2002年6月29日通過了《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》。該法律作出了關(guān)于事故應(yīng)急準備的規(guī)定：縣級以上地方各級人民政府應(yīng)當組織有關(guān)部門制定本行政區(qū)域內(nèi)特大生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援預(yù)案，建立應(yīng)急救援體系。在中央政府的推動下，各級地方政府掀起了一股應(yīng)急預(yù)案制定的工作潮。
　
筆者通過幾次參加有關(guān)事故應(yīng)急計劃、應(yīng)急救援預(yù)案制訂或?qū)彾üぷ鞯膶嵺`，深切感覺到目前這個領(lǐng)域的工作還廣泛存在應(yīng)急救援的機制、體系、預(yù)案等方面的系統(tǒng)協(xié)調(diào)問題，比如當前比較突出的問題有：

一、應(yīng)急救援力量分散，不協(xié)調(diào)，事故應(yīng)急預(yù)案的啟動、運作，缺乏相適應(yīng)的運行機制；

二、應(yīng)急救援體系的建立滯后于事故應(yīng)急預(yù)案的制訂；

三、在事故應(yīng)急預(yù)案的制訂過程中，系統(tǒng)間銜接缺乏周密考慮；

四、事故應(yīng)急預(yù)案的制訂中忽視不同層次要求；

五、安全事故應(yīng)急缺乏對城市應(yīng)急處理組織（包括重大突發(fā)事件和其他災(zāi)害）的網(wǎng)絡(luò)共建，以及資源共享問題的考慮等。

有些問題如果不在早期充分考慮，很可能形成資源浪費，甚至導(dǎo)致安全投入失效，嚴重影響到減災(zāi)目標的完成。因此，有必要就應(yīng)急救援領(lǐng)域的安全系統(tǒng)工程問題在學(xué)術(shù)理論層面上充分進行研究，共同探討，統(tǒng)一認識，以便確實達到應(yīng)急救援預(yù)案的實用要求。

在生產(chǎn)安全事故受到人們強烈關(guān)注之前，自然災(zāi)害的應(yīng)急救援早已得到社會重視，在洪災(zāi)、地震等災(zāi)害應(yīng)急方面，多年來已有大量探索。而涉及城市應(yīng)急管理，是在現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)特別是核電技術(shù)、生物技術(shù)出現(xiàn)之后的事情。一方面，在科學(xué)技術(shù)推動下，人類防范災(zāi)害的措施、手段日益進步，對火災(zāi)、洪水、地震、臺風這樣一些災(zāi)害，采取了許多防范和應(yīng)急處理的新對策和新的技術(shù)手段；另一方面，科學(xué)技術(shù)事故的發(fā)生，諸如核輻射、有毒化學(xué)物質(zhì)泄漏、新?。ǘ荆┓N擴散、危險物種侵入等等，可能造成不僅是大面積而且是新的未曾認識的人類危害甚至生命威脅。如果城市的應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)不健全，應(yīng)急機制不完善，應(yīng)急手段比較落后，一旦災(zāi)害事故突如其來，往往措手不及，引起恐慌，救援無序，災(zāi)情擴散，加大傷亡。

所謂城市應(yīng)急系統(tǒng)，就是能適用于城市災(zāi)害事故和重大突發(fā)事件應(yīng)急處理的一個比較穩(wěn)定的組織網(wǎng)絡(luò)。建立這種網(wǎng)絡(luò)是加強城市應(yīng)急工作的重要內(nèi)容。美國早在20世紀70年代，就組建了國家層面的專門應(yīng)急機制──聯(lián)邦應(yīng)急管理局（FEMA）。它為整個美國的應(yīng)急管理設(shè)定全部操作標準和指導(dǎo)綱要。它的職責還包括開展各種應(yīng)急培訓(xùn)，為各州及災(zāi)害發(fā)生地提供財政支持，協(xié)助聯(lián)邦劃分州和地方各級政府及部門的職責，明確災(zāi)害事故發(fā)生時的聯(lián)系方式等等。韓國針對水災(zāi)、火災(zāi)，家畜口蹄疫時有發(fā)生的現(xiàn)實，建立了中央災(zāi)害對策部，作為常設(shè)機構(gòu)，它的主要任務(wù)是推進各種防災(zāi)對策，審議國家防災(zāi)基本計劃，協(xié)調(diào)各地的防災(zāi)工作，制定年度防災(zāi)計劃等。英國也于2001年設(shè)立了非軍事意外事件秘書處，負責協(xié)調(diào)政府部門、非政府部門和志愿人員的緊急救援活動。該秘書處下設(shè)評估部、行動部和政策部。分別負責對可能和已經(jīng)發(fā)生的災(zāi)難的進程和規(guī)模以及影響范圍進行評估和發(fā)布信息；制定和審議應(yīng)急計劃，確保政府作好充分準備，以便有效應(yīng)對各類意外事件和危機；參與有關(guān)法規(guī)制定，起草事后處理和管理政策等。日本建立的是全國危機管理中心，指揮應(yīng)對包括戰(zhàn)爭在內(nèi)的所有危機。國外的經(jīng)驗對我們國家的應(yīng)急體系和區(qū)域應(yīng)急救援體系建設(shè)不無具有借鑒意義。

外國的這些應(yīng)急機構(gòu)都趨向于建立一個綜合性很強的應(yīng)急管理部門，以便總攬所有級別和所有類型的應(yīng)急工作，統(tǒng)籌研究和分析，然后制訂各種預(yù)案，從本質(zhì)上分析，重大災(zāi)害性事件的突發(fā)性決定了組織指揮機構(gòu)需要軍事化，甚至超軍事化的應(yīng)對效能。

在中國，也已出現(xiàn)多種專業(yè)性應(yīng)急組織，包括消防、防汛、防震與抗震、疾病防控以及前面所提到的核事故應(yīng)急技術(shù)支援組織等等。但是，沒有綜合性應(yīng)急管理機構(gòu)，僅從各自方面履行應(yīng)急職責，無法突破部門限制，而且這些機構(gòu)基本上都擔負著應(yīng)急處理以外的其他職責，每當災(zāi)害事故發(fā)生，它們的協(xié)調(diào)組織能力和應(yīng)急處理權(quán)力都顯得非常有限。因此應(yīng)急救援綜合管理機制的建設(shè)必須提上議事日程。此外，從中央到地方，雖然也建立了一些單方面履行專項應(yīng)急職能的機構(gòu)，但是，這些機構(gòu)之間往往缺乏縱向和橫向的貫通，在運作層面上不能形成聯(lián)系密切的網(wǎng)狀系統(tǒng)。即便對于像洪災(zāi)、火災(zāi)、地震以及空難、火車巔覆等不易擴散或蔓延的災(zāi)害來說，還能勉強應(yīng)付的話，那么，對于像非典之類傳染性很強的病疫、有毒物質(zhì)擴散、危險化學(xué)物質(zhì)連鎖爆燃、危險物種侵入等災(zāi)害，就很難適應(yīng)。

國內(nèi)外重、特大災(zāi)害性事故的案例告訴我們，真正靈敏、高效的應(yīng)急系統(tǒng)必須具備以下條件：有組織協(xié)調(diào)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)和現(xiàn)場處理能力的權(quán)威機構(gòu)；是環(huán)環(huán)相扣、縱橫貫通的網(wǎng)絡(luò)；不是臨時組建而是常設(shè)性組織。按照這些要求建設(shè)應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)，可以有兩種模式：一種是“綜合性應(yīng)急管理系統(tǒng)+各專業(yè)應(yīng)急處理系統(tǒng)”，即：由政府設(shè)立一個綜合性應(yīng)急職能機構(gòu)，直接領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)各部門的應(yīng)急工作；各專業(yè)應(yīng)急系統(tǒng)負責現(xiàn)場應(yīng)急處理事宜。另一種為“應(yīng)急指揮部（常設(shè)）+各專業(yè)應(yīng)急處理系統(tǒng)”，即政府設(shè)災(zāi)害應(yīng)急處理領(lǐng)導(dǎo)小組，由政府主要領(lǐng)導(dǎo)或分管領(lǐng)導(dǎo)任組長，相關(guān)單位負責人為成員，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)急救助和突發(fā)災(zāi)害處理工作，下設(shè)指揮部機關(guān)，負責日常工作，平時與各部門及應(yīng)急事件專家委員會（可以由各行業(yè)專家兼職）保持密切聯(lián)系，收集信息，研究制定預(yù)案；一旦災(zāi)害發(fā)生，迅速與相關(guān)部門的專業(yè)應(yīng)急處理機構(gòu)共同拿出可供領(lǐng)導(dǎo)小組決策選擇的處置方案。無論何種模式都要承擔應(yīng)急救援系統(tǒng)的維護，并保持其隨時啟動。

隨著社會和經(jīng)濟的發(fā)展，我們到處可見生產(chǎn)規(guī)模的擴大；設(shè)備運行速度的提高；人員聚集幾率的增加；公共設(shè)施的巨型化。這些趨向都導(dǎo)致危險源和隱患復(fù)雜性的增加，一旦事故發(fā)生，容易產(chǎn)生連鎖反應(yīng)，引起事故災(zāi)害規(guī)模擴大，造成災(zāi)難性后果。從歷史上重、特大安全事故應(yīng)急處置案例看，事故應(yīng)急救援體系包括處理和救援，即有現(xiàn)場處理和場外支援之分。因此，事故應(yīng)急預(yù)案也應(yīng)包括現(xiàn)場處理和場外支援的不同要求，對于工業(yè)企業(yè)的事故應(yīng)急預(yù)案的針對目標，一般總是事故的現(xiàn)場，所以，企業(yè)制訂事故應(yīng)急預(yù)案總是現(xiàn)場處理為主的事故應(yīng)急預(yù)案，接近生產(chǎn)過程中的應(yīng)急計劃。要從系統(tǒng)工程的角度整合相關(guān)的針對性應(yīng)急計劃，重在多重處理的技術(shù)方案。而各級政府，包括社區(qū)的重大事故應(yīng)急救援預(yù)案，應(yīng)該是以社會支援為主的事故應(yīng)急救援預(yù)案。

事故發(fā)生后應(yīng)急處理，涉及行政的、管理的、技術(shù)的行為干預(yù)，需要一種高效的地域戒備體制，包括動用國家機器乃至社會力量進行干預(yù)的應(yīng)急動員機制?？傊瑧?yīng)急預(yù)案帶有緊急反應(yīng)和長期戒備和安全系統(tǒng)工程的特點，至少包括：1.事故應(yīng)急預(yù)案目的清楚，應(yīng)急反應(yīng)準備充分，能有效減輕事故后果，并限制事故擴大及對公眾健康和環(huán)境的影響；2.事故應(yīng)急預(yù)案涉及與危險源管理有關(guān)的所有部門，并應(yīng)對事故的嚴重度分級實施；3. 現(xiàn)場應(yīng)急預(yù)案包括現(xiàn)場人員應(yīng)急措施、防護、救護設(shè)備使用程序，危險源應(yīng)急措施和減緩技術(shù)說明，以及向上級應(yīng)急救援機構(gòu)報警程序和現(xiàn)場人員撤出路線，防護、救護、轉(zhuǎn)移措施等；4.各級事故應(yīng)急救援預(yù)案都必須包括應(yīng)急救援設(shè)備檢查、測試、維修計劃和程序；5. 預(yù)案必須包括針對不同的危險品所編制的技術(shù)說明書和標簽，及其它應(yīng)急處置、醫(yī)療急救資料；6.事故應(yīng)急預(yù)案的有效性建立在良好的應(yīng)急救援組織的動員、召集、指揮機制基礎(chǔ)上；7.預(yù)案還應(yīng)涉及應(yīng)急救援人員、機構(gòu)的協(xié)同訓(xùn)練、培訓(xùn)、考核、記錄，以及預(yù)案本身的演練、檢查、修正、關(guān)閉程序等。8.應(yīng)急救援體系還必須建立政府應(yīng)急事件處理的法律機制。

提高政府應(yīng)急處置能力，尤其要重視加大政府部門協(xié)調(diào)、組織機制落實、人財物調(diào)撥的力度等，基礎(chǔ)是明確法律規(guī)定。要使應(yīng)急救援舉措遵循法制，且得到法律保障。即通過完善公共應(yīng)急法律規(guī)范來維護我國經(jīng)濟社會發(fā)展和人權(quán)保障所需的法律秩序，明確公民在緊急狀態(tài)下應(yīng)當承擔的相應(yīng)權(quán)利和義務(wù)，使公民權(quán)利和公民對社會承擔責任獲得更有效的法律保護，使公共權(quán)力特別是行政權(quán)力能夠更有效的依法行使。

總之，從系統(tǒng)工程技術(shù)角度講，事故應(yīng)急救援技術(shù)涉及地域管理，應(yīng)該重視分析區(qū)域資源的可用性，注重信息和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的應(yīng)用和緊急動員體制建設(shè)，更要加強群體搶救醫(yī)療和護理、以及大規(guī)模轉(zhuǎn)移等技術(shù)研究。以便對突發(fā)事件順利實施應(yīng)急救援，其事故應(yīng)急救援預(yù)案設(shè)置是一項既復(fù)雜又具體的安全系統(tǒng)工程，是安全管理工作中的重中之重，也是城市應(yīng)急系統(tǒng)建設(shè)的重中之重。

參考文獻:

1. 劉鐵民:《國家生產(chǎn)安全應(yīng)急救援體系分級響應(yīng)和救援程序探討》中國安全科學(xué)學(xué)報2003年第12期

2. 沈立：《重大工業(yè)隱患的地域監(jiān)控體系研究》 中國安全科學(xué)學(xué)報2001年第三期

3. 國家化學(xué)品登記注冊中心：《城市化學(xué)事故應(yīng)急預(yù)案管理體系的建立》

4. 肖來青：《現(xiàn)代城市必須強化應(yīng)急管理》